越南在非法抢占的南威岛上新建4座机库和两座通信设施

"印太战略"背景下的南海形势

近一段时间以来，在中国和东盟国家的共同努力下，南海形势降温趋缓的基本面得以继续保持，并呈现一些可喜的积极发展态势。但从长远来看，未来南海形势发展既存在有利于和平稳定的积极因素，但也隐藏着不少令人担忧的消极因素。特别是随着南海规则制定和秩序构建逐步推进，区域内外国家在南海的权力和利益博弈日渐加剧，继续保持南海形势持续向好发展的挑战不容忽视。

一、有利于南海形势发展的积极因素

一是中国-东盟、中国与各声索国间双边关系总体良好。经过多年的共同努力和良性互动，中国-东盟关系进入了提质升级的黄金期，双边合作从经贸、旅游、人文向传统与非传统安全及海上合作等领域延伸，已呈现出高水平、全方位的发展格局。中国与菲律宾、越南、马来西亚和文莱等声索国的双边关系也处于历史较好时期。

二是“南海行为准则”(以下简称“准则”)文本磋商有序推进，目前已经基本完成一读，在未来两年多的时间里有望建立起基于规则的、确保和平稳定的南海地区新秩序。

三是中国-东盟非传统与传统领域的合作双双取得新的突破。近三年来，中国与东盟十国不仅在海洋渔业养殖、海洋环保、海上执法等非传统安全领域的合作取得前所未有的进展，同时拉长了传统安全合作的“短板”。2018年10月，在南海海域举行了首次海上联合军演，此举不仅将中国-东盟海上安全合作推向新阶段，同时也为建立新的地区安全架构进行了有益的探索。

四是中菲南海问题双边磋商机制运行顺利，共同开发合作磋商不断取得积极成果。自2017年5月启动中菲政府间南海问题双边磋商机制至今，中菲两国已成功举行四次会议，下半年还将举行第五次会议。这一机制运行正常，已经成为两国间管控分歧、推动海上务实合作、为最终海上有关争议的解决打下了基础。

二、影响南海形势发展的消极因素

其一，以美国为主的域外国家对南海的军事介入有增无减。特朗普政府2017年上台后，已连续13次开展针对中国的南海“航行自由行动”，并实现对西沙群岛、南沙群岛和黄岩岛的“全覆盖”，目前基本保持“双舰巡航”模式。日本、澳大利亚、英国等美国的盟国也纷纷派遣军舰进入南海，追随美国加大在南海的军事存在，以防止中国在南海独家坐大。

其二，某些声索国围绕岛礁建设、海域控制和资源开发的单边行动方兴未艾。域外国家在南海的军事行动和“准则”磋商倒计时是上述国家采取单边行动的催化剂。

其三，“准则”磋商步入了变幻莫测的“深水区”。去年中国与东盟十国虽就单一磋商文本达成一致，但随着正式文本磋商拉开序幕，有关各方之间的矛盾和分歧也就难以避免地开始显现。

越南在南威岛上新建的机库，可容纳波兰制造的PZLM28B海上侦察机和空客制造的CASAC-295战术运输机。

其四，海上合作和共同开发推进困难。海上合作和共同开发或阻力重重或停滞不前，使得有关各方专注于谋求自身利益的最大化，反过来又进一步加剧了争端国之间围绕海域管辖主张与资源开发的矛盾。

第五，仲裁裁决的负面影响挥之不去。菲律宾杜特尔特政府虽有意淡化仲裁裁决，但菲国内反对派势力一直施压政府，要求其以裁决为基础处理中菲南海争议。其他域内域外国家也鲜有涉南海问题多边场合不拿裁决当“令箭”的。

三、未来南海形势发展的特点

未来一段时间，南海形势趋稳向好的大方向虽然不大可能发生逆转，但随着消极因素的不断增多，会呈现出“稳中有乱、时有升温、博弈加剧、分歧增多”的特征。

第一，中美南海军事博弈将愈演愈烈。目前，美国在南海已经构建形成以航行自由行动和前沿军事部署为主，双边或多边联合军演、海岸警卫队所谓“执法”、盟友和伙伴国协作配合为辅的地缘军事布局。今年以来，美国不仅升级南海航行自由行动的频率和强度，还正式将海岸警卫队部署到南海，用以监视中国渔船。同时，美还宣称将把配合海军行动的中国海警和渔船与军事人员等同对待。

此外，根据美方智库和专家学者的预测，今年初宣布退出《中导条约》之后，美国已经开始谋划在西太平洋基地增加部署中短程导弹，以维持其对中国的压倒性军力优势。从中国方面看，为了维护其海洋权益和国家安全，特别是针对美国步步紧逼的抵近侦察和情报搜集、以及部分声索国不断加剧的单边行动，将不得不增加南海岛礁的设施部署，加大海警执法和资源开发利用力度。在此背景下，中美双方在南海以军事博弈为主要形式的综合较量将成为未来影响南海形势发展的一条主线。

第二，声索国的单边行动将是近期引发南海局势动荡的重要诱因。出于各自经济利益和战略考量，越南这两年来一直在积极诱拢西班牙、俄罗斯、美国、英国等国的能源公司，推进南海争议地区的单边油气开发，以此巩固和扩大其海域控制主张。

越南在毕生礁扩建前后对比

根据今年4月美国战略与国际研究中心(CSIS)的报告，越南自2017年以来一直在其占领的南沙群岛多个岛礁填海造陆并升级军事设施(易评君注：南威岛、毕生礁、舶兰礁、奈罗礁)。其中，南威岛(SpratlyIsland)填岛面积超过40英亩，还修建了跑道、新增大型机库，用以停降海上侦察机、战术运输机等武器装备。此外，马来西亚、菲律宾和文莱等国也有类似的单边行动。因此，各声索国的单边行动不仅无助于保持南海形势继续趋稳向好，还可能引发新一轮的海上冲突，甚至影响“准则”磋商的顺利推进，并进而成为未来南海局势动荡的重要诱因。

第三，有关各方围绕“准则”磋商的分歧和矛盾将逐步显现。“准则”磋商虽不涉及争端各方的领土和海域划界主张，但无可避免地会与争端方主权和海洋权益主张产生关联，同时也事关重构基于规则的南海地缘政治版图，域内外有关各方必然会有不同的政治考量和利益诉求。中国和东盟国家以及东盟国家之间对“准则”适用地理范围、是否具有法律约束力、机制性质安排等重要问题难免会有分歧。部分声索国也可能在“准则”案文磋商过程中会引用仲裁裁决为其过分的利益诉求背书。加之，美、日、澳等域外国家在南海岛礁军事设施部署、争议海域军事活动等问题上也各有关切和图谋。因此，随着“准则”案文磋商的不断推进，上述矛盾和分歧将难以避免地一一浮出水面。

第四，海上合作与共同开发或举步维艰。受有关国家政治意愿不足、互信缺失、民粹主义掣肘、域外国家干扰等多方面因素影响，加之有关声索国意欲抓住“准则”案文磋商达成共识前的“窗口期”、以南海仲裁案裁决为借口，有恃无恐地在争议地区加速推进单边行动，从而导致中国致力于与有关声索国在南海开展海上合作、共同开发的努力孤掌难鸣。

第五，美“印太战略”对南海形势和地区国家的南海政策作为的消极影响不容低估。今年6月初在新加坡举行的“香格里拉对话”期间，美国发布的《印太战略报告》进一步明确了“印太战略”的目标指向和推进路径。美国将“中国正在利用军事手段控制南海”作为这一战略设计的重要考量，而南海及南海问题也必将成为“印太战略”实施的重要抓手。

美国“印太战略”将“盟友和伙伴国网络”置于核心地位，并强调将增加对这一战略的资源投入，其本质特征就是“拉帮结派”、以中国为假想敌，在印太地区构建一个针对中国的新的军事集团。所以，从这个意义上讲，“印太战略”将可能迫使南海地区国家在中美日益升级的地缘政治较量中做出“选边站队”的无奈抉择。因此，“印太战略”将对中国和东盟国家构建基于规则的地区秩序产生负面影响，也可能使南海地区再次成为大国地区政治竞争的主战场。

在中国和东盟国家致力于增进互信、管控危机、加速“准则”磋商和推进海上合作的今天，中国既要对维护南海和平稳定抱有信心，但也要对可能出现的南海局势动荡保持警惕，并做好应对各种不测事件的心理和行动准备。