当前各界已对改革形成共识，今后三五年内正值国际油价低位运行时期。笔者认为，必须抓住这一重要时间窗口，尽快启动成品油消费税改革。

成品油消费税是指中国现行消费税制度下以成品油为税目所征收的消费税，是以调控油品价格来抑制消费总量、鼓励节约和清洁用油的税收政策。

1993年以来的成品油消费税改革，以增加成品油使用成本为出发点，结合消费税差别课征的特点，着重调整征税范围和税额标准，达到引导节约利用、有效抑制不合理的石油消费需求的目的，减少大气污染物排放，促进绿色发展。

成品油消费税政策几经调整，课征范围扩大，单位税额不断提高。目前我国成品油价格构成中成品油消费税占比达25%-35%，确立了以税收手段鼓励节约用油、遏制环境污染的政策导向，基本体现了“绿化”税制的改革理念，发挥了绿色税收作用。

我国现行的成品油消费税制以《关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号)为基本依据，形成了涵盖征收环节、征收范围、计征方式、税收管理和收入分配等各方面政策的政策体系。

现行成品油消费税制存在四个问题

近年来成品油消费税税基有所扩大、税额标准多次提高，拟借此增加财政收入，用于治理日益突出的雾霾等环境污染问题。但统计数据显示，2012年至2014年的成品油消费税实际收入几乎没有增加，税额维持在2800亿元左右。究其原因，一方面是我国的社会信用体系建设滞后和社会性监管机制不健全，另一方面是现行的成品油消费税制已不适应绿色发展的要求，存在一些亟待解决的深层次矛盾和问题，主要有以下四个方面：

一是在起始环节征税，为一些生产经营企业利用不法手段偷逃税提供了空间。现行成品油消费税的征收设在生产、委托加工和进口环节，便于征管，应当说这符合当时的具体国情。然而随着市场环境快速发展以及税务部门在其他环节征管能力的增强，这一制度的固有弊端日益凸显，主要表现在成品油生产工艺复杂造成应税商品难以确定、应税收入难以掌握。由于生产工艺复杂、产品体系繁多，税务人员难以掌握必要的专业基础知识，导致税务部门很难对其实施精细化、专业化征管，消费税征管纳税人申报多少、税务部门就征多少的窘境一直延续至今。

二是消费税为中央税，在一定程度上挫伤了地方征管的积极性。消费税属于中央税，不但不能直接给地方财政带来收入，还会影响到一部分增值税、城市维护建设税和教育费附加的地方财政分成。消费税是价内税，征收的越多，企业的利润空间就越小，直接影响到企业所得税的规模，而企业所得税属于中央和地方共享税，与地方利益密切相关，成品油生产者往往是当地的重点税源企业，因为消费税大量征收而影响到与之密切相关的企业所得税规模缩水的情况，是地方政府和基层税务机关都不愿意看到的。因此，成品油生产企业所在地的地方政府对加强成品油消费税征管缺乏积极性。

三是部分油品不缴消费税，导致逃税现象时有发生。第一，利用航空煤油暂缓征收消费税(单位税额1.2元/升)偷逃消费税。一些生产者将航空煤油销售给航空运输企业以外的经销商，而这些经销商利用航空煤油调和-35#柴油或加入组份油直接对外销售，逃避了柴油消费税并获取了高额价差。第二，利用化工产品不征消费税偷逃税收。一些经销商利用化工产品制售调和汽油或以混合芳烃名义变相进口汽油组分以偷逃消费税。调研结果显示，2015年中国进口混合芳烃644万吨，大部分都用作化工调和汽油原料，预计调和汽油超过800万吨、偷逃汽油消费税达190亿元。第三，以稀释沥青名义变相进口燃料油以偷逃消费税和关税。因“稀释沥青”未列入消费税征收范围，进口环节无需缴纳消费税和关税。海关统计数据显示，2015年“稀释沥青”进口量为1342万吨，预计偷逃消费税达163亿元。

四是现行以票管税的征管方式，给一些利用变票、不开票、串开发票、虚开发票、转票和倒票等手段偷逃消费税的纳税人有机可乘。第一，变票公司伪造应税消费品发票，形成大量留抵税款偷逃消费税。因流程复杂、地域跨度大、操作隐蔽，这种偷逃税行为难以查实，即使能够查实，这些变票公司也一般会在生产企业抵扣完毕后变成异常户而难以追责。第二，变换开票品名偷逃消费税。一些生产企业在产品出厂及流通环节将应税品变成非应税品(如柴油开“沥青”、汽油开“液化气”发票等)以逃避消费税。第三，不开票销售逃税。一些生产企业采用进销不入账或少入账、对现金交易不要发票的购买者给予远低于市场价的非正常销售价格等方式偷逃消费税、增值税等税收。

我国成品油消费税改革建议

深化成品油消费税改革，有利于厘清政府与市场的关系、发挥中央与地方两个积极性，同时也是一项复杂的系统工程，既要将征收环节从起始环节后移到终端消费环节、由中央税改为中央与地方共享税，还要改进征管能力和其他配套措施、强化监管、营造公平的市场竞争环境，因此必须把握和处理好改革的难点和节奏。

当前各方面对改革已形成共识，今后三五年内正值国际油价低位运行时期，必须抓住这一重要时间窗口，尽快启动成品油消费税改革。

(一)成品油消费税改革要点

第一，将成品油消费税征收环节后移至终端消费环节，由中央税改为中央与地方共享税。这既有利于提高地方税收征管积极性，又会增加地方财政收入，弥补地方政府大气污染治理资金的不足，促进生态环境保护。

第二，汽油试点先行，启动改革。首先将汽油消费税征收环节由生产环节改为终端消费环节。目前汽油终端销量的95%(柴油约50%)左右在加油站(约10万座)实现，可指定成品油经销商根据终端销量对终端消费者代收代缴成品油消费税，税务部门可利用物联网、大数据、云计算、移动互联网等新技术，强化对加油站的管控，核实代收代缴的计税依据与数量是否吻合，以实现汽油消费税应收尽收的目标，积累终端消费环节征收和监管经验，为未来全面深化成品油消费税改革打下基础、铺平道路。

第三，在三年内对七种油品全面施行消费税改革，税基普遍覆盖。稳步推进改革，对七种油品全部征收消费税，取消航空煤油暂缓征收的相关规定。同时，对航空运输企业实施航空煤油消费税先征后返的政策。有关部门和地方政府应严格执行国家税务总局公告2012年第47号等相关规定。

(二)成品油消费税改革难点及应对措施

成品油消费税改革的主要难点是征收环节后移会造成纳税主体急剧增加，从生产环节的约250家增加到终端销售环节的约6万家(除“三桶油”外的约5万座加油站和4千家批发企业)，因而税收征管难度和工作量将大幅增加，如果仍维持现有的征管方式，很可能出现大量的逃税行为，导致税收大量流失并严重影响成品油市场秩序。因此，必须注意风险防范、强化征管措施。

第一，强化税收征管。一是参考增值税专用发票制度，引入成品油消费税专用发票;在成品油消费税专用发票上推行二维码技术，嵌入货物名称、数量、单位、购销双方单位等信息，将成品油消费税与增值税纳税监管信息系统进行数据比对，生产、经销企业纳税信息采集系统合一，实现产销全环节核查联动。二是统一实施查账征收，严禁包税制，对成品油经销商禁止采用核定征收方式。三是对成品油生产者进行定期专项稽查。不定期组织对成品油经销商突击检查，并进行“账货、账账”的符合性检查，将相关数据与有关成品油生产者进行比对。

第二，以“互联网+税收”等新技术手段有效治理税收流失。研究制定“互联网+税收”征管办法，依法要求成品油生产和经销企业的信息流、资金流和物流数据实现“三流合一”，并与税务监管部门实现实时的互联互通。

第三，加强成品油消费税纳税评估。比照增值税纳税评估方法，强化成品油生产和经营企业的纳税评估工作以及区域间、企业间横向和纵向信息比对，设定成品油消费税负担率的预警值，强化日常评估管理，促进税收公平。

(三)成品油消费税改革的三条配套措施

第一，尽快完善成品油消费税政策体系。取消纳税人外购应税油品连续生产应税成品油准予扣除已纳消费税税款等方面的规定，尽快取缔和修改与成品油消费税改革要求不相符的相关法规和规范性文件，完善成品油消费税政策体系。建立健全对生活困难人群和一些公益性行业的定向补贴和救助机制，对确实存在的困难和突出问题及时解决并改进补贴方式。

第二，加强成品油标准体系建设和质量监管。强化成品油市场监管体系建设，加强部际协调，大力开展联合监管与执法。加大加油站、批发环节油品质量监督检查力度，严厉打击非法销售不合格油品行为。建立完整的成品油标准体系、检测体系、质量监督检查体系，抓紧制订第六阶段汽、柴油国家(国Ⅵ)标准，尽快颁布实施新标准，加快推进汽柴油质量升级，确保成品油生产者生产符合国家标准要求的高品质成品油，严厉打击非法生产加工不合格油品行为。

第三，加强社会信用体系建设。一是应从技术、管理两方面加强对违法行为的监督检查，加快建立和完善诚信体系，实施诚信分类监管和“黑名单”机制，对违法舞弊经营者重点抽验监管，及时曝光。二是充分利用互联网平台，公开企业相关数据，完善信息公开制度和监督激励机制，形成媒体监督、行业协会自律、公众监督的社会监督体系。三是应提高对偷逃税款的处罚标准，加大刑罚的处罚力度，依法严惩。